【东航管理】新时代我国临空经济区发展趋势与对策研究

在现代社会中，经济空间对时间的要求越来越高，机场通过强大的带动、引领能力，聚集人流、物流、资金流、技术流、信息流等优势，成为国家经济和区域经济增长的引擎。我国很多地方政府业已认识到依托机场发展区域经济的重要性，将其上升到战略高度规划开发临空经济区，作为提升城市乃至城市群竞争力的手段，并得到国家政策支持。

一、现阶段我国临空经济区特点

（一）经济高质量发展对航空提出新要求。国家或地区经济的发展具有循环性、规律性，通常都会经历由增长、放缓甚至下滑到再增长的过程。改革开放40多年来，我国实现了年均9.5%的经济增速，创造了人类历史上不曾有过的经济发展奇迹。近年来，由于内外部环境和条件发生变化，我国经济发展步入新阶段，从原来的高速增长转换为中高速增长，经济增长更加注重质量和效益。

推动经济高质量发展，本质上讲就是要不断满足人们对美好生活的向往和需要。随着居民收入水平的不断提高，居民消费结构持续升级，航空出行从“奢侈品”越来越走向“大众化”。2018年，我国航空旅客运输量已达到6.1亿人次，较10年前增长2倍以上，品牌化、品质化、个性化、多样化的消费渐成主流。与此同时，电商、快递、现代物流迅猛增长，航空货运需求市场基础日益扩大。经济高质量发展和消费结构升级带来的市场变化，对航空出行便捷性、安全性、舒适性等提出了更高要求，对航空运输服务产品创新和结构优化也提出了新要求。

（二）全面开放时代航空发展面临重要机遇。对外开放是我国的一项基本国策，我国40多年来的发展成就是在开放的条件下取得的。在新时代条件下，习近平总书记不止一次公开宣示：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”这不仅反映了中央扩大对外开放的坚强意志和决心，同时也会加快推动形成全面开放的新格局。未来，我国对外开放不仅会走向更高水平，而且还会上升到制度层面。目前中央已经明确要“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。“制度型开放”的提出，标志着中国进入开放新时代。

新时代的对外开放，将以“一带一路”为引领，沿海、沿江、沿边以及广大内陆地区协同参与，互补融合，一并形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局，培育国际经济合作竞争新优势。鉴于机场不受地理位置影响、可有效克服内陆地区发展外向型经济短板的独特优势，航空将会迎来开拓国内、国外两个市场以及依托自身行业能力“走出去”的重大机遇。抓住机遇，构建对外开放“核心门户”，塑造独特竞争优势，正在成为新时代航空业发展重要任务之一。

（三）国家战略中的城市群，竞争需要航空支撑。社会经济的快速发展，推动城市化进程突飞猛进，城市数量不断增多，个体规模不断扩张，相邻城市逐步连成一片，形成城市群。当前我国已将城市群发展上升到国家战略高度，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局” 在党的十九大报告中被明确提出。后来中央又发文明确提出“以城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展”。时下，我国新型城镇化进程加快，效果显著，以城市群引领高质量发展的新时代已经来临。

对单个城市而言，未来发展竞争，将不再局限于个体之间，而是演变为城市群之间。城市群的功能、活动离不开航空的支撑，航空运输的基础设施——机场，分布在各个节点之间发挥不同效能，形成机场群，与城市群联动发展，相互作用，是城市群开展对外联系与交流合作的重要通道，地位凸显。

（四）新机场建设热度持续高涨，中心城市谋求多机场格局。上世纪90年代以来，改革开放不断走向深入，带来经济的高速发展，调动了地方政府修建机场的积极性，民航机场数量逐年增加。截止2018年，我国机场数量达235个，较1990年（94个）增长了近1.5倍。

在新时代背景下，经济高质量发展、全面开放以及城市群竞争等因素叠加交汇，航空对区域、城市以及城市群的发展带动效能更加凸显，各地新机场建设热度不但未减少，而且还呈现出持续高涨的态势。相关规划显示，十三五期间，我国将建设50个以上新机场，至十三五末即2020年，全国拥有运营机场有望突破260个。为破解一城独大，城市群内中心城市从“单中心”向“多中心”发展过程中，纷纷谋求建设第二、甚至第三机场。目前上海在推进第三机场选址和规建，深圳、重庆、武汉、广州等城市群中心城市也在筹建第二机场。至2025年，我国将迎来“3大世界级机场群、10个国际枢纽、29个区域枢纽”的发展新格局。

综上所述，在新的时代背景下，经济发展环境、发展目标和发展任务等都已经发生变化，已建立起来的临空经济区如何适应新时代变化而实现持续发展，正在筹建的临空经济区如何根据新时代变化而实现科学规划和高质量发展，日益成为需要关注和研究的新课题。

二、我国临空经济区发展新趋势

我国临空经济区的发展起始于上世纪90年代，至今也走过近30年的历程，表现出了明显的阶段性特征，并随着时代的发展，呈现出系列新的发展趋势。

（一）新机场建设带动新一轮临空经济区开发。随着中国经济由以往的高速增长阶段转向高质量发展的新时期，原来主要依赖出海口“大进大出”的海洋经济正逐步向依赖机场“快进快出”的“临空经济”进阶。在大量新机场建设的带动下，临空经济成为很多地方推动经济实现高质量发展的重要抓手，临空经济区成为地方政府谋求区域经济大发展的有效平台。“要想强，上机场”、“上机场，高质量”日益得到各地政府的广泛认同。在可预见的时间内，未来我国临空经济区开发热度将会持续。

（二）临空经济区发展的政策支撑更加明显。在我国，临空经济区已走过自发、盲目、随意、粗放发展的阶段，日益受到从中央到地方各级政府的重视。从中央层面来讲，临空经济区已经上升为国家战略，国家从经济圈、城市群等战略高度出发，对地方临空经济区发展的规范指导性越来越强。此点在最高层的讲话以及国家诸多文件中都有充分体现，从地方政府层面来讲，临空经济区发展更是热点、主流。目前全国多数省市都提出了临空经济区发展相关指导意见，明确规划并进行建设的临空经济区有70个左右。

（三）临空经济区向航空城、航空大都市转型。临空经济区以发展临空产业为核心，随着时代的进步和经济的发展，临空经济区正在成为智慧物流、信息技术、会展文化、高端制造等新兴产业和新经济的聚集地，并与空港、保税区、自贸区等功能融合，逐步向航空城乃至航空大都市演进。如上海虹桥、深圳、成都、广州等越来越多的城市在临空经济区内布局了总部经济、会展经济、商业等现代城市的服务功能，其临空经济区从产业聚集区向航空城、航空大都市演进的趋势越来越明显。这也符合国内外学者对临空经济区发展的预判。

三、新时代临空经济区发展困境

时下我国临空经济区发展面临的现实困境和制度性问题仍比较多，主要表现在规划定位不够明确、产业结构不合理、创新资源配置不足和配套环境构建待改善等方面。

（一）规划定位不够明确。我国早期的临空经济区发展主要由市场力量推动，行政力量介入具有滞后性，由于缺少从头开始的系统规划，致使很多临空经济区发展定位不够明确，自身形不成独立的城市单元，沦落成经济孤岛，功能上又与主城区的发展脱节，产城融合的理念得不到充分体现。

（二）产业结构不尽合理。临空经济区本质上讲是产业园区，以发展临空产业为核心。产业结构不尽合理主要表现在两方面，一是产业临空指向性；二是产业关联性。首先，机场是一个城市无比宝贵的资源，依托机场建立的临空经济区如果不以发展临空产业为特色，将和其他一般的产业园区没有本质区别。我国很多临空经济区产业的临空指向性并不明显，有的甚至是以传统产业为主导，抑或临空产业和传统产业并存，如青岛临空经济区内就聚集了一批冶金、机械、水泥等类型的企业。其次，有没有形成产业集群是判断临空经济区发展成功与否的重要标志。我国很多临空经济区产业关联性不强，区内大型企业缺少原材料、零部件的配套企业，不能形成合理的产业群落。即使在发展相对成熟的首都临空经济区内，也存在产业关联性不够的问题。如西铁城（中国）钟表有限公司在顺义区基本没有配套企业，北京JVC电子产业有限公司产业链中的配套企业主要位于天津、浙江等地。

（三）创新资源配置不足。临空经济是现代高科技化的产业经济，临空经济区的发展离不开创新资源支撑，这一点可从国外成熟的临空经济区的发展实践中得到证明。发展成熟的临空经济区，通常集聚有企业、科研机构、教育机构以及政府部门等，是一个有机合作体和综合发展体。我国大多数临空经济区位置较偏，处在待发展或发展的过程当中，严重缺乏科研机构，创新资源配置不足，不能对产业发展形成足够的支撑。

（四）配套环境构建待改善。配套环境不仅是人们生产、生活的载体，也是塑造区域文化、精神的场所。对临空经济区来说，不仅包括硬件环境，也包括软件环境。就硬件环境来说，我国临空经济区重视引进企业和产业发展，而就与临空人才关联的商务、休闲、生活等生活服务配套建设来说重视不够，发展相当滞后。软环境方面，大多数临空经济区缺乏良好、高效的商务环境，缺乏具有高附加值的智力服务机构，如战略咨询、法律服务、金融服务等，很多时候不得不借助主城区甚至周边大城市的资源。

四、新时代临空经济区发展对策建议

作为一项长期性、复杂性的系统工程，临空经济区的发展是不仅会受到区域位置、资源禀赋、当地经济发展水平以及产业结构特点等条件的影响和制约，还会受到时代的牵引。在前面系统分析的基础上，下面将对新时代临空经济区发展对策问题展开讨论，具体将从战略、产业、空间以及保障等方面逐一论述。

（一）临空经济区的战略定位。战略定位具有预见性、全局性和统领性。战略定位得当正确，临空经济区发展就等于成功了一半。临空经济区的战略定位，可基于时间和空间两个维度来考量和确立。

1.基于时间维度。从时间维度来说，首先是对自己的认知。临空经济区是属于新建的，还是已经有一定基础处在发展中的。前者系“白纸画图”，不受固有发展的干扰和牵绊，可以坚持高起点谋划战略定位。后者系“二次创业”，不能脱离原有基础另起炉灶，需要“改旧”和“育新”并举，做到“双轮驱动”、“两翼齐飞”。其次是对事物规律和时代趋势的把握。要深入理解和准确把握新时代的内涵、经济特征以及新时代对临空经济区发展的要求。切准新时代发展的脉搏，是时下临空经济区确立战略定位的重要基础，应尽可能多地收集、整理和研究有关新时代的背景资料、信息，吸取新鲜养分，服务于临空经济区的战略定位规划。

2.基于空间维度。从空间维度来说，要找准自己在经济全球化和城市群发展中的位置，有效融入城市经济、城市群区域经济以及世界经济的一体化发展布局中。此处有两点需要思考和把握。一是要迎合城市群发展的需求。城市群是当今全球经济大格局中的竞争单元，要深入剖析所属城市群的功能定位、发展阶段和发展趋势，着重研究城市群规划赋予临空经济区所在城市的发展定位，从中找到临空经济区制定战略定位的依据。二是明晰与主城之间的关系。临空经济区是要在一定程度上脱离主城区实现独立发展，以建设航空城、航空大都市为目标，还是要依托主城区的配套设施实现产城融合发展。前者战略定位可相对独立，后者就需要统筹考虑城市与临空经济区的协同发展，把握城市未来发展的趋势，找准临空经济区战略定位的切入点。

（二）临空经济区的产业定位。临空经济区战略定位的实现需要产业发展来支撑。临空经济区战略定位确立后，会对产业方向提出要求，但具体产业的选择具有复杂性。关于临空经济区的产业定位，不仅需要把握新时代背景下的产业发展动向，同时还需要融合城市群区域的内在环境。

1.把握新时代背景下的产业发展动向。新时代背景下，全球经济处在大发展大变革大调整周期中，国内经济也在开展重大战略部署，临空经济区的产业发展面临新的要求和机遇。在产业动向上，要分析国内外产业发展的最新趋势，并了解世界范围内技术革新动态，如国际产业转移动态、国内先进产业政策导向、战略性新兴产业规划等，对新技术衍生出来的新产品、新服务、新业态要有足够的敏感性，把握未来市场的需求亮点，从中挖掘可对临空经济发展起重大带动作用的新的产业定位支撑点。此外，有必要指出的是，在相关政策指引下，信息化与工业化深度融合、强化基础工业能力、推进绿色制造、重点领域产业技术创新以及相关服务业等，正在成为我国未来产业发展重点关注的方向。

2.融入城市群内的产业集群。城市群的竞争力很大程度上取决于城市群内的产业发展水平，城市群内的产业不是简单的集聚和各自发展，更多的是产生了互动和产业关联的集群式发展。在一个城市群内，临空经济区之间应该形成一个良好的生态系统，区内的产业间也应该形成一个相互依存、共同发展、高度关联的产业集群。临空经济区的产业定位应着眼于实现城市群内的产业链补位，注重与其他临空经济区共同建设和完善区域产业集群。与此同时，也要注意结合自身资源优势和环境特点，保持自己个性，展现自己的特色，有选择地融入城市群内的产业集群，寻求差异化的产业发展定位。

（三）临空经济区的空间布局。战略定位、产业定位要落地，就需要在空间上做好布局。临空经济区的空间布局问题其实就是在规划定位指引下的功能区位排布问题，牵扯到资源在地理空间上的配置、构成及其关联关系，空间布局的规划和形成受到向心力和离心力的共同作用。

1.临空经济区的理想化空间布局模式。临空经济是依托机场而发展起来的一种区域经济形态。根据临空功能与机场联系的紧密程度，临空经济区的理想化空间布局模式是建立在空间匀质化条件下的圈层结构模式。如同前面所述，该模式以机场为圆心，在半径约20-30公里范围内，各个方向上都以相对均匀的速度向外蔓延，最终形成一个多层次的圈层结构。在该模式下，各个圈层的功能区与机场之间构成相互关联、相互依存和相互促进的关系。

2.临空经济区的非理想化空间布局模式。在现实中，临空经济区的空间布局并不都是以圈层结构模式的形式而出现。这是因为各地具体条件具有复杂性。除了临空功能与机场联系紧密程度的影响外，临空经济区的空间布局还会受到当地大地肌理构造、机场与主城交通通达性、城市群经济辐射以及城市经济结构等多种因素影响。由此致使临空经济区理想化空间布局模式发生不规则变化，产生多种不同的空间布局模式，如偏侧布局模式、轴带结构模式和星状结构模式。这些模式在前文已有分析，此处不再赘述。

（四）临空经济区开发的组织实施。不言而喻，临空经济区的开发牵扯面广、周期长、过程复杂，需要统筹布局，有序推进组织和实施。临空经济区开发的组织实施需要政府和市场两种角色的共同参与，通常按照政府主导、市场运作的模式来推进，涉及地方政府、民航行业主管部门、机场、航空公司及其他开发商之间的分工和协作。

1.对强化政府引领的政策建议。在临空经济区开发中，政府是主导者，应发挥好规划与政策制定、推行、引导和服务等职能。以上海临空经济示范区为例，上海虹桥临空经济示范区建设面向未来的现代航空港区，紧密依托主基地航空公司——东航的航空产业资源，即以航空客运为主，以航空物流、航空地产、航空食品、航空金融、融资租赁、进出口贸易、文化传媒、实业发展、产业投资为主的“1+9”现代航空服务集成体系，打造国际航空枢纽、全球航空企业总部基地、高端临空服务业集聚区、全国公务机运营基地和低碳绿色发展区。2018年12月13日，复旦大学城市发展研究院年会发布了《中国空港经济区（空港城市）发展指数报告2018》，通过枢纽机场、经济腹地、空港产业和综合交通体系四大要素对2017年客流吞吐量超过1000万人次，或拥有国家级空港经济示范区，或为长三角地区五大城市（上海、杭州、南京、宁波、合肥）之一的33个城市进行量化评价，生成了中国空港经济区综合竞争力排行榜。综合竞争前三甲为上海、北京和广州。其中，上海位居榜首，并且以91.24的远超北京的73.70分，这表明作为长三角龙头城市的上海在空港经济方面成就卓越。总结临空经济发展的成功经验，对政府规划引导的政策建议包括：一是由对应级别政府领导牵头，相关部门负责，开展临空经济区规划研究，制定规划，并按照规划确定的战略定位、产业定位、空间布局等推进实施，强化管控，确保规划实施不走样。二是根据新形势变化和时代发展新要求，加强对临空经济区发展的前瞻性预判，构建动态调整机制，适时预调、微调发展规划，以确保其与时俱进。三是研究制定促进临空经济区发展的相关政策，包含产业扶持政策、税收优惠政策、高新技术企业补贴政策、人才引进政策等，并为园区内企业提供政策咨询、行政审批等相关服务。

2.对加大民航行业主管部门支持的建议。我国现行的民航政策的政府引导资金不能充分满足临空产业园区投资项目的资金需求，因此，需要积极拓宽民航建设资金的融资渠道。民航局在坚持政府投资为主的同时，辅以其他融资手段，积极寻找各种资金以保证临空经济园区建设各项投资项目的顺利进行。建议以临空经济区的社会经济效益评价以及园区建设规划为依托，积极争取中央和地方政府的直接融资支持，并拓宽市场化融资渠道，发起设立临空产业投资基金，对临空产业核心产业链上的重点企业进行战略性投资扶持，使之做大做强，促进临空经济区的发展。

3.对发挥航空公司作用的对策建议。让飞机飞起来，是发展临空经济的前提。例如，2015年7月，国家发展改革委、民航局联合出台了《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》(发改地区〔2015〕1473号)，明确了临空经济示范区申报刚性条件，其中包括所在地机场年货邮吞吐量应在10万吨以上或年客流量1000万人次以上。发达国家和地区的经验表明，当机场旅客吞吐量达到3000万人次的临界点，临空经济就进入了实质的起飞阶段。到了4500万人次，对旅游、货运都将起到快速带动作用。因此，作为航空客货运市场主体的航空公司，特别是主基地航空公司，对于临空经济的起步和发展至关重要。

以东航为例，作为北京大兴国际机场的主基地航空公司和首家入驻基地航企，现在正在全力进行基地建设和运营筹备工作。9月30日前，北京大兴国际机场即将正式通航运营，临空经济区也将进入大规模开发建设阶段。未来东航将在大兴国际机场投资1200亿元，安排近200架飞机，每天会有650个航班，每年运输旅客量达到3000万人次，将北京大兴国际机场打造为国际核心枢纽和天合联盟亚太地区重要枢纽。

北京大兴国际机场临空经济区面积约150平方公里，规划航空物流区、科技创新区、服务保障区3个组团。东航依托航空产业优势，将大力发展配套产业，将航空物流、航空金融、航空传媒、信息中心、呼叫中心等相关投资项目在临空经济区落地，助力地方就业和临空经济发展。近日，东航物流已与廊坊市签署了战略合作协议，将在廊坊挂牌成立华北分公司，开发建设东航大兴国际机场廊坊临空产业园，积极助力北京大兴国际机场和临空经济产业发展建设。在发挥基地航空公司作用的同时，还需要地方政府政策衔接配套，明确行政责任主体，为航空运输业和上下游产业提供政策支持，打造良好营商环境，使临空经济焕发生机和强劲动力。

4.对协同机场发展的对策建议。临空经济发展需要机场的协同配合，例如保税区的设立需要海关等部门为快速通关和税收优惠提供方便。一体化的协调发展模式才能更好地保证可持续发展，因此需要地方政府与机场协商，确定一个双方协同发展的模式。例如，与机场联系紧密的产业需要仔细考虑与机场功能分区的位置接近，如广州白云机场的远期货运中心在其北部，美国联邦快递亚太快件转运中心选址是在北部的物流产业基地，与之相邻加工物流保税区在机场东北角，这样有助于减少无效运输距离，增强运输效率。

5.对临空经济区开发商的对策建议。在市场经济条件下，临空经济区的开发需要由企业承接综合开发和管理业务，开发商是临空经济区开发的真正主体，应在资源整合、开发建设、投融资、运营管理四个方面发挥好职能。在经营环节，要处理好融资、土地一二级开发、产业培育与招引以及配套服务等工作，扮演好土地运营商、产业地产商、产业服务商和产业投资商四种商业角色的一种或几种，必要时还可以寻求二级开发商，承担外包出去的业务，让更专业的人干专业的事。

目前，我国临空经济区已形成以一线大城市的国际枢纽机场为龙头带动，以省会或重点城市的区域枢纽机场为骨干，其他城市坚持特色发展为补充的基本格局。在新机场带动以及政策助力下，未来我国临空经济区开发热度将会持续，发展成熟的临空经济区日益呈现出从产业聚集区向航空城、航空都市演进的趋势。与此同时，也应该认识到，我国临空经济区还面临规划定位不够明确、产业结构不尽合理、创新资源配置不足等现实困境。此外，新时代有着自己特有的内涵和特征，对我国临空经济区发展在战略定位、产业转型升级和城市功能强化方面产生新约束，提出新要求。临空经济区发展应结合时代要求和自身条件在战略定位、产业定位、空间布局以及组织实施等方面做好谋划和安排。